UN REPASO A 40 AÑOS DE POLITICA ESTATAL DE VIVIENDA (1981-2022)
Por Julio Rodríguez López
El documento “La promoción de viviendas en los Planes Estatales y en los Fondos Next Generation. La insuficiencia de instrumentos y presupuestos”, realizado por los profesores García Montalvo, Raya y Sala Roca, se ha editado en lengua catalana en 2023 por la Cátedra Habitatge i Futur de la Universidad Pompeu Fabra y por la Asociación de Promotores Constructores de Edificios (APCE). En ese trabajo se pasa revista a lo que ha sido la política estatal de vivienda en España en los últimos 40 años.
El documento citado ha aparecido en un momento caracterizado por el difícil acceso a la vivienda para una amplia proporción de los hogares españoles, en especial para los hogares jóvenes. Después de 2013 se recuperó la actividad económica y el empleo, pero los niveles de remuneraciones salariales de los nuevos empleos hacen casi imposible el acceso a la vivienda en propiedad. Esta situación obliga a los nuevos hogares a recurrir al alquiler privado de un piso o de una habitación, y ello a precios que con frecuencia suponen más del 40% del salario del aspirante a arrendatario. El frecuente destino a vivienda de uso turístico de una parte creciente de las viviendas privadas de alquiler, junto a la ausencia de viviendas sociales de alquiler en España, complican el acceso a la vivienda para la mayoría de los nuevos hogares.
Los autores del trabajo en cuestión consideran que el estado autonómico es un modelo confuso de delimitación competencial en cuanto a política de vivienda. Las comunidades autónomas han asumido con carácter exclusivo las competencias en materia de política de vivienda. Pero es el Estado la administración pública que aporta la mayor parte de los recursos que se destinan en España a política de vivienda, aunque la gestión de la misma corresponde a las comunidades autónomas. El Estado actúa sobre la política de vivienda a partir de su competencia exclusiva sobre la ordenación del crédito y la planificación y coordinación de la actividad económica.
Después de 1981 la actuación estatal en materia de política de vivienda se ha desarrollado a partir de los planes plurianuales, que suelen cubrir un periodo de cuatro años. En dichos planes se especifican las actuaciones protegidas, se han fijado en el pasado mecanismos de financiación de las nuevas promociones de viviendas protegidas, se establecen los objetivos y se determina la aportación estatal de recursos. Entre 1981 y 2023 se han implantado doce planes estatales de vivienda. El primer plan de vivienda fue el de 1981-83, establecido en tiempos de la UCD, y el último en 2022-25, bajo gobierno socialista.
Un hecho a destacar es que los planes de vivienda citados no se han justificado en función del número de hogares a los que se iban a destinar las viviendas. El objetivo prioritario ha sido el del fomento de la actividad económica a través del impulso a la construcción de viviendas de protección oficial. El foco de la política de vivienda se ha concentrado en la construcción de viviendas destinadas a la venta, resultando residual la presencia de las viviendas de alquiler dentro de los planes plurianuales, que aparecieron en la década de los años noventa con escasos resultados. Para conseguir los objetivos de construcción y venta hasta 2012 se movilizaba un volumen importante de financiación procedente del sistema financiero y del Crédito Oficial. Además, entre 1979 y 2012 existió una generosa desgravación fiscal a la compra de vivienda, que ha supuesto una reducción notable de la recaudación en el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Entre 1950 y 2012 se construyeron en España alrededor de 6,8 millones de viviendas de protección oficial. Durante ese periodo hubo años en los que todas las viviendas construidas eran de protección oficial. El 35% de las viviendas principales de España se han construido a partir del sistema de las viviendas de protección oficial. Más de cuatro millones de dichas viviendas se construyeron bajo el anterior régimen político, mientras que en la etapa democrática, concretamente entre 1981 y 2022, se han construido alrededor de 2,4 millones de viviendas protegidas. La descalificación de tales viviendas y su paso a viviendas libres ha reducido el alcance social de las viviendas protegidas.
La crisis de la vivienda protegida del periodo 2013-2022
El Plan Estatal de Vivienda del periodo 2009-2012, diseñado bajo el gobierno socialista, fue el último plan plurianual que estableció una garantía de financiación crediticia de las viviendas protegidas a construir. La crisis financiera asociada con el “pinchazo” de la burbuja inmobiliaria dificultó la financiación de nuevas promociones durante el periodo de vigencia de dicho plan. La desaparición del Crédito Oficial y la crisis de las Cajas de Ahorros, que eran las entidades de crédito que financiaron hasta entonces a las viviendas protegidas, frenó la materialización de los créditos previstos, advirtiéndose una fuerte reducción de los proyectos visados de VPO en el bienio de 2011-2012.
En los tres planes posteriores de vivienda al establecido en 2009 (2013-17, 2018-21 y 2022-25) no se ha establecido un mecanismo de financiación crediticia ni se han incluido objetivos de viviendas protegidas a construir. De forma paralela se redujo el alcance de los gastos de vivienda en los Presupuestos Generales del Estado, que solo han alcanzado un nivel más significativo en los Presupuestos de 2022 y 2023, gracias a las ayudas procedentes de los fondos Next Generation.
El vigente Plan 2022-2025, que sigue la estela del plan anterior 2018-21, pretende facilitar el acceso a la vivienda mediante las ayudas al alquiler a ciudadanos vulnerables. Otras ayudas son las destinadas a propiciar un mayor parque de viviendas sociales de alquiler, mediante subvenciones a promotores y a adquirentes de viviendas con alquileres asequibles. La ausencia de mecanismos de financiación de las nuevas promociones de viviendas protegidas explica el fuerte descenso de las viviendas protegidas iniciadas posterior a 2012. Mientras que en 2012 el total de calificaciones definitivas (viviendas protegidas terminadas) de viviendas protegidas ascendió a 53.332, la previsión para 2023 es de menos de 7.000 viviendas. Es de destacar que las escasas viviendas protegidas que se han promovido después de 2012 se han concentrado en un número reducido de comunidades autónomas (Madrid, País Vasco, Cataluña), existiendo un amplio número de comunidades en las que apenas si se han promovido viviendas protegidas en los últimos años.
En 2023 se ha aprobado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda, en la cual se contempla que los planes estatales son el instrumento principal de actuación en materia de política de vivienda. Parece clara la voluntad estatal de recuperar el modelo de vivienda de protección oficial. La Disposición Transitoria Segunda de la ley citada establece como objetivo general el que en el plazo de 20 años se creará un parque de viviendas que como minino ascenderá al 20% del total de hogares existentes en los municipios situados en las zonas de mercado residencial tensionado.
El gobierno ha anunciado medidas destinadas a aumentar el stock de viviendas públicas mediante mecanismos diferentes, destacando las aportaciones de suelo procedentes de la empresa pública Sepes, de Sareb y de Defensa. Se va a abrir una línea de financiación de 4.000 millones de euros a conceder por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) para ampliar el parque de vivienda social en unas 43.000 viviendas. El gobierno distribuye así a través del ICO los fondos europeos del Plan de Recuperación mediante préstamos a largo plazo para la construcción de nuevas viviendas y también para la rehabilitación de edificios destinados a vivienda habitual en alquiler asequible.
Según el documento analizado, las políticas de austeridad y de estabilidad presupuestaria adoptadas tras la crisis financiera (2008-2012) dieron lugar a la desaparición en los planes estatales de viviendas de instrumentos de financiación de las viviendas protegidas. Quedaron solo las ayudas a la promoción mediante subvenciones, insuficientes para impulsar la construcción de nuevas viviendas sociales. Hasta 2022 se produjo un descenso considerable de los recursos destinados a la política pública de vivienda. Se ha puesto también de manifiesto la escasa eficiencia de las administraciones públicas para fomentar la creación de viviendas sociales de alquiler.
La reducción de los presupuestos destinados a gasto en vivienda y la eliminación de mecanismos de financiación de las actividades protegidas han reducido el alcance de la política estatal de vivienda en los últimos diez años del periodo analizado. El acceso a la vivienda se presenta en 2023 como uno de los principales problemas sociales que España tiene planteados y que obliga a desplegar políticas de vivienda de más alcance que las llevadas a cabo en los últimos diez años.